Статья 24. Водного кодекса РФ. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относятся:

1. владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности;
2. разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы;
3. осуществление федерального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов;
4. организация и осуществление государственного мониторинга водных объектов;
5. установление порядка ведения государственного водного реестра и его ведение;
6. утверждение порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, порядка подготовки и заключения договора водопользования;
7. определение порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов;
8. гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации;
9. установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, порядка расчета и взимания такой платы;
10. установление порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах;
11. установление правил охраны поверхностных водных объектов и правил охраны подземных водных объектов;
12. территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов;
13. утверждение правил использования водохранилищ;
14. установление режимов пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ;
15. определение порядка осуществления федерального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, а также за соблюдением особых условий водопользования и использования участков береговой полосы (в том числе участков примыкания к гидроэнергетическим объектам) в границах охранных зон гидроэнергетических объектов;
16. определение порядка резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
17. установление порядка использования водных объектов для взлета, посадки воздушных судов;
18. осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, а также в отношении водных объектов, по которым проходит Государственная граница Российской Федерации;
19. утверждение методики исчисления вреда, причиненного водным объектам;
20. определение критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов, региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов;
21. утверждение перечней объектов, подлежащих федеральному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов;
22. иные установленные настоящим Кодексом полномочия.

Комментарии к ст. 24 ВК РФ

Нормы главы 4 об управлении в области использования и охраны водных объектов ВК РФ и о разграничении соответствующих полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления базируются на Конституции РФ. Согласно статье 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Конституцией РФ предусматриваются компетенция Российской Федерации, совместная компетенция Федерации и ее субъектов и компетенция субъектов Федерации.

К ведению Российской Федерации согласно статье 71 Конституции РФ относятся:

• регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологических в области водных отношений);
• федеральная государственная собственность (прежде всего на воды, на другие природные ресурсы) и управление ею;
• установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;
• производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
• определение статуса и защита государственной границы территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
• гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране водных объектов, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);
• метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области водных отношений, охраны окружающей среды).

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно статье 72 Конституции РФ находятся:

• защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе экологических в области водных отношений);
• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
• разграничение государственной собственности (прежде всего на воды, на другие природные ресурсы);
• природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории (сюда относится и благоприятная водная среда);
• земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты Федерации согласно статье 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Хотя в Водном кодексе РФ Президент РФ не обозначен в качестве органа государственного управления в области использования и охраны водных объектов, некоторые положения Конституции РФ позволяют считать его активным участником и гарантом водных отношений:

• обеспечение совместно с Правительством РФ в соответствии с Конституцией осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ст. 78 Конституции РФ);
• обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определение в соответствии с Конституцией и федеральными законами основных направлений внутренней политики государства; гарантирование прав и свобод гражданина (ст. 80);
• внесение законопроектов в Государственную Думу; подписание и обнародование федеральных законов (ст. 84);
• использование согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. В случае недостижения согласованного решения - передача разрешения спора на рассмотрение соответствующего суда (ст. 85);
• издание указов и распоряжений, не противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ).

Предусмотренные в комментируемой статье и статьях 25 - 27 ВК РФ полномочия публичных органов конкретизируются в последующих нормах Кодекса; по многим из обозначенных вопросов уже приняты нормативные правовые акты, приводимые в соответствующих статьях ВК РФ.

Полномочия Российской Федерации по водным объектам, отнесенным к федеральной собственности, перечисленные в пункте 1 настоящей статьи, конкретизируются в последующих ее пунктах и в других статьях настоящего Кодекса: лимиты водопользования (ст. 35), водохранилища (ст. 45), особо охраняемые водные объекты, их зоны и округа санитарной охраны (ст. ст. 63 - 66), резервирование источников питьевого водоснабжения (ст. 34).

Разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов осуществляются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, а порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов согласно частям четвертой и шестой ст. 33 настоящего Кодекса устанавливается Правительством РФ.

Предусмотренные в пункте 3 ст. 24 ВК РФ федеральный государственный контроль и надзор над использованием и охраной водных объектов тесно связаны с установленным в пунктах 14, 19 - 21 и др. той же статьи порядком организации и проведения государственного контроля и надзора над использованием и охраной водных объектов и иными полномочиями органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений (см. также ст. 26 настоящего Кодекса).

В пунктах 4 - 7 ст. 24 и других статьях ВК РФ содержатся предписания об установлении органами государственной власти Российской Федерации порядка ведения государственного водного реестра, утверждения порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, определение порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов и др.

Отнесение к полномочиям Российской Федерации разработки и утверждения элементов единой нормативно-методической базы регулирования водных отношений предполагает прежде всего принятие Федерацией нормативных правовых актов, предусмотренных в статье 2 настоящего Кодекса. В комментируемой статье не указано, о полномочиях каких именно органов и чьей и какой компетенции идет речь.

В любом случае разработка составных частей нормативно-правовой базы обеспечения, регулирования водных отношений должна быть тесно связана с единой научно-технической политикой, с фундаментальными и прикладными научными теоретическими и прикладными исследованиями в области использования и охраны водных объектов.

В Водном кодексе сравнительно немного норм, посвященных экономическому механизму организации рационального водопользования, что объяснимо в условиях формирования рыночных отношений. Экономическое стимулирование охраны водных объектов и платность водопользования являются основными принципами водного законодательства согласно пунктам 14 и 15 ст. 3 ВК РФ.

Принципы экономического стимулирования рационального водопользования обозначены в статьях 8 - 11, 20, 40, 69 ВК РФ, в главе IV "Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды" Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Разработка и установление нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах предусматриваются в статье 35 ВК РФ. Порядок реализации предусмотренных в пунктах 11 - 13 комментируемой статьи полномочий Российской Федерации раскрывается в статье 45 и других статьях Водного кодекса.

Принцип "загрязнитель платит" воспринят в водном и ином природоресурсном законодательстве Российской Федерации из западного опыта, что не исключает государственных капиталовложений в охрану и восстановление водных объектов. Федеральная единая инвестиционная политика имеет значение для использования и охраны водных объектов. Правительством РФ утверждено Положение о Российской программе организации инвестиций в оздоровление окружающей среды.

Значительная часть инвестиций предусматривается в соответствующих федеральных целевых программах (ФЦП), в частности, по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод (см. комментарий к ст. 67). Правительством РФ утвержден Порядок разработки и реализации федеральных программ и межгосударственных программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация.

Примером ФЦП могут служить утвержденные постановлениями Правительства РФ комплексные федеральные программы по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна. Программ, принятых по поводу озера Байкал на общегосударственном уровне за последнюю треть века, по нашим подсчетам, почти два десятка.

В Водном кодексе РФ содержатся десятки норм, устанавливающих компетенцию Правительства РФ и уполномоченного им федерального государственного органа исполнительной власти (см., например, части четыре, пять - девять ст. 26, части три и шесть ст. 35 ВК РФ).

Реализация указанных полномочий Российской Федерации осуществляется путем принятия федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, приказов и иных актов федеральных министерств, а также федеральных служб и федеральных агентств, иных органов государственной власти Российской Федерации.

Значительная часть полномочий Российской Федерации в области водных отношений осуществляется Правительством РФ. Например, на основании статьи 20 и пункта 9 ст. 24 ВК РФ принято Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 764 "Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности".

Российская газета. 2006. 20 дек.

К иным установленным в настоящем Кодексе полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений можно отнести полномочие, предусмотренное в части три ст. 6 ВК РФ. В соответствии с ним Правительство РФ приняло Постановление от 14 декабря 2006 г. N 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах". В соответствии с этим Постановлением утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах осуществляется органом государственной власти субъекта Федерации после их согласования с территориальным органом Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Федерации, Министерством природных ресурсов РФ и Министерством здравоохранения и социального развития РФ, а также с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в случае, когда водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, предоставлены в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласование осуществляется в срок не более месяца.

Реализация вышеназванных полномочий предполагает принятие нормативных правовых актов, рассчитанных на неопределенное время, а также на установленный период времени, например на год. Так, в соответствии с полномочиями Российской Федерации, предусмотренными в статье 26 ВК РФ, 13 июня 2006 г. принято Постановление Правительства N 370 "Об утверждении Правил предоставления в 2006 году из федерального бюджета субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов".